Korruption
Korruption
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1 Begriff
Der Begriff K., aus dem Lateinischen stammend, bedeutet Bestechung, Bestechlichkeit. Er steht für Verhältnisse in einem Staat, die durch Bestechung und zweifelhafte politisch-moralische Praktiken gekennzeichnet sind. Anstelle der Loyalität zum Staatswesen steht die Loyalität zu einem Clan, einer Familie, dem eigenen Fortkommen und der persönlichen Bereicherung.
Zu den bekanntesten Erscheinungsformen der K. zählen: Unterschlagung, aktive und passive Bestechung bzw. Bestechlichkeit, Ämterkauf, die Bestechung von Würdenträgern und Amtsinhabern (z. B. Abgeordneten oder Richtern), politischer Betrug, politische Erpressung, Vetternwirtschaft (Nepotismus) und Klientelismus.
K. ist so alt wie die gesellschaftlich-politische Organisation der Menschen: Schwarze Schafe, die die geltenden Spielregeln missachten, nutzen Machtvorteile oder Einflussmöglichkeiten politischer oder materieller Natur zu ihren Gunsten aus.
Das Ausmaß der K. allerdings – und die Haltung der Öffentlichkeit zu diesem Phänomen – ist ein Ausdruck für den Zustand der jeweiligen Gesellschaft. K. ist somit ein Indikator für Instabilität, charakterisiert manche Staaten über lange Zeiten, so dass man von einem Erbe der Vergangenheit, einer negativen Tradition sprechen könnte, und geht einher mit Transitionsprozessen, die allgemein Instabilität, Verunsicherung über die herrschenden Spiegelregeln sowie eine niedrige Formalisierung der Gesellschaftsordnung nach sich ziehen. Insofern ist K. von Anfang an eine bedeutsame Begleiterscheinung der osteuropäischen Transformationsprozesse gewesen.
1.1 Folgen der K.
K. hat eine destabilisierende Wirkung auf die Wirtschaft und Gesellschaft eines Landes und führt rasch zum allgemeinen Aufkündigen des Gesellschaftsvertrags. Das Vertrauen des Auslandes schwindet, die Spielregeln der Machthabenden sind willkürlich und undurchschaubar, ausländische Direktinvestitionen, die insbesondere Transitionsländer so dringend benötigen, bleiben aus. Die Aufnahme in internationale Organisationen, wie die WTO, die OECD, EU oder andere wird vertagt. Das Land ist international marginalisiert. Ein Teufelskreis entsteht, denn mafiöse Gruppen können in diesem Prozess zunehmenden Verfalls von öffentlicher und internationaler Kontrolle leichter die Macht ergreifen. K. führt somit, ist ein bestimmtes Ausmaß überschritten, zum Verfall von Demokratie und Wirtschaftsordnung.
1.2 Der Missbrauch des Begriffs im politischen Kampf
K. ist derzeit ein Modebegriff insbesondere in Osteuropa, ebenso wie Oligarch und Mafia. Nicht zu vergessen ist deshalb, dass K., die sehr schwer messbar ist, auch als politischer Kampfbegriff benutzt wird und so ein beliebtes Instrument darstellt, um unliebsame Gegner zu diskreditieren. Als Beispiel sei Weißrussland angeführt, das für viele andere Fälle steht: Aljaksandr R. Lukašėnka, Diktator in Weißrussland, konnte als Vorsitzender der Anti-K.s-Kommission des weißrussischen Parlaments die Macht ergreifen. Insofern ist auch Vorsicht geboten, wenn von K. die Rede ist, denn sie mag auch einem Populismus das Wort reden, der für mangelndes Vertrauen des Volkes in seine jeweiligen Regierenden steht, und im Zweifelsfalle jeder Rechtfertigung entbehrt.
2 Wie K. messen?
Eines der schwierigsten empirischen Probleme ist die Messung der K.: Wie, so muss man sich fragen, kann man den Ist-Zustand, aber auch die Entwicklung von kriminellen Aktivitäten und K. in einem Land verlässlich messen? In der Praxis ist dies unmöglich. Das einzige Instrument, das zur Verfügung steht, sind subjektive Eindrücke, die natürlich mit Vorsicht zu genießen sind: Die potentiellen Interessen der Evaluierenden mögen einen Einfluss nehmen auf die Bewertung etc. Dennoch besitzt die internationale Gemeinschaft seit 1993 ein zunehmend anerkanntes Instrument, den ›Corruption Perception Indicator‹: den Indikator der K.s-Wahrnehmung. Es handelt sich hier um einen Indikator, der von der Organisation ›Transparency International‹ erarbeitet wurde. Der CPI ist ein zusammengesetzter Indikator, der von 1 bis 10 bewertet: 10 bezeichnet dabei eine geringe, 1 eine sehr hohe K.
2.1 Transparency International
Die NGO ›Transparency International‹ mit Sitz ihres internationalen Sekretariats in Berlin wurde 1993 von den Entwicklungshilfeministerien Deutschlands, der Niederlande, Norwegens und Grossbritanniens gegründet, von der sog. Utstein-Gruppe, die von jenen Staaten zuvor als Arbeitsgruppe zur K. eingerichtet worden war.
Inzwischen verfügt die Organisation über 80 nationale Sekretariate und publiziert jährlich einen Bericht, der die Entwicklungen in der Welt und einzelnen Regionen sowie den CPI für einzelne Länder enthält.
Die Einschätzungen der Organisation sind inzwischen für internationale Organisationen und Staaten, die sich in Transitions- oder Entwicklungsländern engagieren wollen, zu einem unverzichtbaren Arbeitsinstrument geworden. Eine negative Bewertung durch den Jahresbericht stellt ebenfalls in gewisser Weise ein Sanktionsinstrument für die entsprechenden Staaten dar, die um die Verbesserung ihres Images bemüht sind.
Der Jahresbericht wird von Regionalexperten verfasst. Vor Ort ansässige ausländische Unternehmen werden in regelmäßigen Abständen zu ihrer Wahrnehmung der K. im Gastland befragt. Die Wiederholung erlaubt es, Entwicklungen festzustellen. Die Grenzen des Indikators sind offensichtlich: Sind aus welchen Gründen auch immer in einem Land wenige Investoren und Firmen präsent, so sind die Aussagen des Einzelnen entsprechend gewichtiger, das Ergebnis zufälliger, auch wenn es durch einen die aktuellen Gesetzgebungen, Presseberichte und Sekundärliteratur berücksichtigenden Bericht des Regionalexperten ergänzt wird. Sehr umstritten ist insbesondere der internationale Vergleich und damit die Erstellung eines Rankings hinsichtlich der K.: Sind die Informationsquellen so unterschiedlich, so ist naturgemäß einem Vergleich eine Grenze gesetzt.
Ein anderes Instrument als der CPI existiert heute nicht, und eine „objektive“ Erfassung der K. ist naturgemäß unmöglich, so dass es gilt, sich mit dem zur Verfügung stehenden Instrument zufrieden zu geben, ohne dabei seine Grenzen zu vergessen.
3 Internationale Vereinbarungen zur K.sbekämpfung
Mit dem steigenden Bewusstsein über die unverzichtbare Regierungsführung – Governance – traten internationale Vereinbarungen zur K.sbekämpfung in Kraft: Die ersten sind die Konvention der OECD, die im Februar 1999 in Kraft trat und die Bestechung ausländischer Amtsträger unter Strafe stellt sowie die Konvention des Europarats. In der EU wurde die Schaffung eines unabhängigen Amtes zur Bekämpfung von Betrug, K. und Bestechlichkeit vorgeschlagen.
In der Bundesrepublik Deutschland wurde am 13. 8.1997 ein neuer Abschnitt in das Unterkapitel „Straftaten im Wettbewerb“ (§298–302) eingeführt, der Absprachen zur Wettbewerbsbeschränkung bei Ausschreibungen, Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr ebenso unter verschärfte Strafe stellt, wie z. B. das sog. „Anfüttern“.
4 K. in Osteuropa
Der Fall der Berliner Mauer im Jahr 1989 hat K.sprobleme und Schattenwirtschaft der sowjetischen Wirtschaft sichtbar. Er hat gleichzeitig den Prozess der Transition in Gang gesetzt, den K. von Anfang an begleitet hat, gleichwohl in unterschiedlichem Ausmaß je nach Land und je nach Erfolg oder Misserfolg des politischen und wirtschaftlichen Systemwechsels. Neben der transitionsbedingten Verunsicherung erhalten und fördern besonders die folgenden Faktoren die K.:
- – die enormen Gewinnspannen und Erfolgschancen für einzelne, die sich aus der Privatisierung von Staatsbetrieben ergeben. So sind die K.sgerüchte und entsprechenden Berichte um den gewinnträchtigen Rohstoffsektor in der Russischen Föderation zu keinem Zeitpunkt verstummt und stehen stark mediatisierte Ereignisse wie die Verhaftung von Michail B. Chodorkovskij in jüngster Zeit für das Anhalten dieses Trends.
- – die insbesondere in den ersten Jahren der Transition fast gänzlich abwesende Sozialpolitik und die dramatischen sozialen Probleme des öffentlichen Sektors. Unterbezahlung und zum Teil monatelange Nichtbezahlung von Amtsinhabern des öffentlichen Sektors bis hin zum Arzt, Lehrer, Hochschullehrer und zur Krankenschwester haben insbesondere diesen gesellschaftlichen Teilbereich für K. anfällig werden lassen bzw. ihn im Räderwerk der K. gehalten: Denn schon zu Sowjetzeiten war die Bestechung und die Zuzahlung staatlicher Dienste ein verbreitetes Phänomen.
- – Kriege und die entsprechenden politischen und wirtschaftlichen Erschütterungen insbesondere in Teilen der Russischen Föderation, im Kaukasus und am Balkan haben diese Gebiete zu einem Eldorado für K. und mafiöse Tätigkeiten werden lassen. Dramatisch wirkt sich dabei aus, dass die bedeutende quantitative Präsenz ausländischer Truppen Probleme wie Prostitution, Drogenhandel und Kriminalität fördert und nicht unterbindet. So muss ein wichtiger Ansatzpunkt westlicher Maßnahmen gegen die Kriminalität und K. auch die Instruktion der eigenen Friedensmissionen sein.
- – die Demilitarisierung der sowjetischen Kriegsökonomie hat die millionenstarke Sowjetarmee zu einem Sozialfall werden lassen. Die nunmehr perspektivlosen „Hinterbliebenen“ dieser ehemaligen Supermachtarmee stellen einen wichtigen Aspekt der Kriminalisierung und K. der postsowjetischen Gesellschaften und insbesondere der Russischen Föderation dar.
K.sskandale in Osteuropa bezogen sich zu Beginn der 90er Jahre fast ausschliesslich auf die Privatisierung des Staatseigentums. Die Privatisierung ist heute in den MOE-Staaten fast abgeschlossen. Weniger Aufmerksamkeit wurde dagegen dem Missbrauch öffentlicher Gelder zuteil, so der Umleitung der Mittel des Tschernobyl-Fonds in Russland, von Rentenmitteln etc.
Seit Mitte und Ende der 1990er Jahre sind es v. a. NGO gewesen, so das ›Open-Society-Institute‹ (OSI) und die ›Soros-Foundation‹ in den baltischen Staaten, ›Koalicija 2000‹ in Bulgarien oder das „Polnische Anti-K.s-Programm“, die sich um ein stärkeres öffentliches Bewusstsein über das Problem sowie um die Verbesserung der Regierungspraxis bemühen.
In Osteuropa haben K.sskandale wiederholt zum Rücktritt von Regierungen und zu spektakulären Verhaftungen geführt: so – in jüngster Zeit – in Polen mit dem Rücktritt Leszek Millers, in Litauen mit der Amtsenthebung von Rolandas Paksas, in Georgien mit dem Putsch gegen Eduard A. Ševardnadze, die Festnahme von „Oligarchen“ in Russland nicht zu vergessen.
4.1 K. in Südosteuropa
Im Februar 2000 wurde in Sarajevo eine Stabilitätspakt-Anti-K.s-Initiative (›Stability Pact Anti-Corruption Initiative‹, SPAI) ins Leben gerufen. An dieser Maßnahme beteiligen sich lokale und internationale NGO, die Regierungen der betroffenen Staaten sowie internationale Entwicklungsorganisationen und internationale Organisationen, verbunden durch das gemeinsame Ziel, die K. in Südosteuropa in den Griff zu bekommen. Ohne jeden Zweifel stellt das Phänomen sich hier mit am dramatischsten dar und es besteht die Gefahr, dass sich die Balkanstaaten mittelfristig in die entsprechenden Praktiken verstricken. Die SPAI legte die folgenden fünf Pfeiler für ihre Arbeit fest:
- – international geltende Rechtsinstrumente zu entwickeln und zu implementieren
- – good governance zu befördern
- – den Rechtsstaat zu fördern
- – Transparenz und integres Verhalten im Wirtschaftsgeschehen und Handel zu fördern
- – sowie eine aktive Zivilgesellschaft zu fördern.
Erste Berichte über die Initiative wurden von der OECD vorgelegt. Ergänzend zum CPI besteht die SPAI Initiative auf der maßgeblichen Bedeutung der öffentlichen Meinung, der Medienberichterstattung zur K. und evaluiert diese seit 2001. Ihrer Auffassung nach ist eine kritische öffentliche Meinung ein wichtiges Instrument im Kampf gegen die K.
In Bosnien wurden von internationalen Organisationen Institutionen geschaffen, die die K. überwachen und eindämmen sollen, so ›Anti Fraud Department of the Office of the High Representative of the UN‹ Ende der 90er Jahre. Nach Auffassung von ›Transparency International‹ ist Bosnien dabei ein gutes Beispiel für die mangelnde Koordination der internationalen Organisationen. In der Praxis sind die Ergebnisse westlicher Einrichtungen gering, die K. ist kaum zu begrenzen.
Als am meisten von der K. und Kriminalität betroffenes Land gilt in der Region Albanien. Europol hat entsprechend eine eigene Kommission eingerichtet, die sich mit der albanischen Mafia befasst – für kein anderes Land Osteuropas wurde ein entsprechendes Gremium geschaffen.
4.2 GUS-Staaten
Unter den GUS-Staaten führt Aserbaidschan nach Auffassung verschiedener internationaler Organisationen die Liste an: Die Wahlpraxis wird dabei besonders kritisiert.
Der Putsch in Georgien gegen Ševardnadze im Jahr 2003 hatte vornehmlich das Thema der K. zum Inhalt. Dabei wurde vergessen, dass bereits Schevardnadze aus der Bekämpfung der K. einen Schwerpunkt seiner Politik gemacht hatte. Da K. ein politischer Kampfbegriff ist, bleibt abzuwarten, ob die Regierung Sakašvili eine Veränderung herbeiführen wird.
Der weißrussische Diktator Lukašėnka hatte 1993 die Leitung der parlamentarischen Anti-K.s-Kommission inne und konnte so, mit Unterstützung der demokratischen Opposition, seinen Rivalen ausschalten. Wenig später benutzte der Präsident seine Macht zu einem Verfassungsputsch und errichtete sein rückwärtsgewandtes Regime, in dem K.sbekämpfung kein Thema mehr ist. Das Beispiel Weißrussland mag daher als Warnung gelten vor Kandidaten, die das populistische Thema der K.sbekämpfung auf ihre Fahnen schreiben: Es muss zunächst abgewartet werden, ob den Worten Taten folgen
In Kasachstan ebenso wie in Russland ist das Phänomen der „Holländischen Krankheit“ (Dutch-Disease), eine wichtige Ursache von K.: Nach der Wirtschaftstheorie haben rohstoffreiche Länder – wie Russland, Angola, Kasachstan – mit dem Problem zu kämpfen, dass Einnahmen aus dem Rohstoffsektor empirisch nicht in die Entwicklung des Landes reinvestiert werden. Vielmehr kommen sie Einzelnen zu Gute und sind Gegenstand von K. Entsprechend weisen die kasachische, aserbaidschanische aber auch russische Öl-Industrie K. insbesondere in jenem Bereich auf.
Zentralasien und der Kaukasus sind durch Krieg und Drogenhandel sowie internationale Perspektivlosigkeit im Vergleich zu den neuen EU-Mitgliedsstaaten aus Osteuropa besonders anfällig für K.
4.3 K. im Baltikum
K. im Baltikum Nach dem CPI für 2002 steht Estland mit einem CPI zwischen 4,3 und 7,3 gegenüber den beiden anderen baltischen Staaten am besten da, gefolgt von Litauen mit 3,8 bis 5,9 und dem Schlusslicht Lettland von 2,2 bis 4,8. K.sskandale haben immer wieder Regierungs-Rücktritte zur Folge gehabt, so jüngst die spektakuläre Amtsenthebung des litauischen Präsidenten Paksas, dem Vetternwirtschaft mit der russischen Mafia und Finanzierung seiner Wahlkampagne durch letztere zur Last gelegt wurde. Die Regierung des lettischen Premierministers Einars Repše, des vormaligen Direktors der Lettischen Staatsbank, war mit dem erklärten Ziel angetreten, die K. zu bekämpfen. Ihr Übereifer und ihre Unpopularität führten allerdings zu Anfang 2004 zu ihrem überraschenden Rücktritt
5 Ausblick
K. bringt Probleme der Regierungsführung (Governance) zum Ausdruck. Nicht zufällig ist die Frage der Governance seit 1995, in Anbetracht einer unzureichenden staatlichen Kontrolle über Transitionsprozesse, zum Thema geworden. Governance steht dabei für die Effizienz der Regierungsführung – good governance – nach bestimmten politischen Spielregeln der jeweiligen Zeit. Das Vorhandensein von K. im bedeutenden Umfang stellt die Effizienz der Regierung und die Einhaltung der Spielregeln in Frage. K. führt oft zum Entstehen von Schattenwirtschaft und untergräbt damit weiter die politische Ordnung. K. ist die erste Stufe einer Kriminalisierung der Gesellschaft und es gilt, einer solchen nur schwer rückgängig zu machenden Entwicklung so früh wie möglich Einhalt zu gebieten. Internationale Sanktionen – durch die Nicht-Aufnahme in internationale Organisationen, durch das Image schädigende Berichte, durch das Ausbleiben von Direkt-Investitionen – haben sich als wirkungsvoll erwiesen. Die Tätigkeit von Nicht-Regierungsorganisationen, wie etwa der ›Soros Foundation‹ in Osteuropa, Beratung und Ausbildung, aber auch die Verbesserung von Gehaltsschemata von Staatsbediensteten sind unverzichtbare Maßnahmen zur Verbesserung einer k.sresistenten Infrastruktur
Die postsowjetischen Staaten haben inzwischen allesamt neue Kontrollmechanismen aufgebaut, Polizei etc., deren Organisation sowohl das „Erbe der Vergangenheit“ widerspiegelt, als auch Anleihen, nach 1991, aus dem Westen, transportiert insbesondere durch Entwicklungshilfe und Geber-Organisationen sowie institutionelle Innovationen.
Es ist zu erwarten, dass die postsowjetischen Räume hinsichtlich der K. in drei Zonen zerfallen werden: Die Beitrittsländer der Europäischen Union mit K.swerten, die sich dem EU-Mittel annähern werden und der Kontrolle von Brüssel etc. unterworfen sein werden. Hier ist also mit einem Rückgang des Problems zu rechnen. Die zweite Gruppe bilden jene Länder, die ausserhalb der Beitritts-Option liegen – also v. a. die GUS-Staaten – und deren Entwicklung von eigenen Mechanismen, von internationalen Kooperationen und Integration abhängen wird. Eine dritte Gruppe schliesslich bilden die Kriegsgebiete nach dem Zerfall der Sowjetunion, in denen kriminelle Aktivitäten, K. und mafiöse Aktivitäten beste Voraussetzungen gefunden haben: Dieses gilt insbesondere für eine Reihe der Balkan-Staaten, aber auch für den Südkaukasus. Allein eine Rückkehr zu einer politischen Normalität bietet die Chance, dem ausufernden Problem Einheit zu bieten. Eine solche Entwicklung benötigt Zeit. Anlass zu Optimismus ist in vielen Fällen nicht gegeben, im Gegenteil: Albanische kriminelle Netzwerke etwa tragen eher zur Integration des Staates in eine parallele Schattenwelt bei, als zur Rückkehr desselben in eine offene und demokratische Völkergemeinschaft. Albanien steht dabei nur für viele andere – Weißrussland, Ukraine, Kolumbien u. .seien als weitere Beispiele genannt.
Global Corruption Report (http://www.globalcorruptionreport.org) (Stand 28.4.2004). Korruption in Osteuropa (http://www.10iac.org/content.phtml?documents=602&art=303) (Stand 28.4.2004). Krug S. 1997: Korruption in verschiedenen Wirtschaftssystemen. Eine komparatorische Analyse. Wiesbaden. Ricks S. 1995: Ökonomische Analyse der Wirtschaftskriminalität unter besonderer Berücksichtigung der Korruption und Bestechung. Berlin.
